Oleh: Mardony Rangkuti Anyer, S.H., M.H.
Ketua Umum KONTROL PUBLIK KEBIJAKAN INDEPENDEN (KPK INDEPENDEN)
Opini Publik dan Opini Hukum
Korupsi yang Dianggap Biasa adalah Ancaman bagi Republik
“Korupsi di Indonesia bukan lagi penyakit, melainkan sudah menjadi kebudayaan.” Ungkapan yang kerap dikaitkan dengan Mohammad Hatta pada era 1970-an tersebut menyimpan kritik moral yang mendalam terhadap kehidupan birokrasi dan politik Indonesia. Pesan utamanya bukanlah bahwa korupsi merupakan kebudayaan asli bangsa ini, melainkan peringatan keras bahwa praktik rasuah dapat menjadi begitu mengakar hingga dianggap lumrah, ditoleransi, bahkan dibenarkan melalui berbagai alasan.
Dalam konteks sejarahnya, kritik Bung Hatta mencerminkan keprihatinan terhadap praktik korupsi yang berlangsung di tengah kehidupan pemerintahan. Kritik itu juga relevan untuk membaca persoalan Indonesia hari ini: ketika penyimpangan kewenangan berulang, ketika kepentingan publik dikalahkan oleh kepentingan pribadi atau kelompok, dan ketika penegakan hukum dipertanyakan karena dinilai tidak konsisten.
Korupsi tidak selalu tampil dalam bentuk transaksi uang yang berlangsung secara sembunyi-sembunyi. Ia dapat hadir melalui pengaturan proyek, jual-beli jabatan, konflik kepentingan, manipulasi kebijakan, pemerasan, gratifikasi, hingga penyalahgunaan kewenangan yang dibungkus dengan prosedur administratif. Dalam situasi tertentu, pelanggaran bahkan dapat disamarkan sebagai keputusan yang secara formal tampak sah.
Di sinilah persoalan korupsi menjadi lebih serius. Bukan semata-mata karena adanya individu yang menyalahgunakan jabatan, melainkan karena sistem pengawasan, budaya organisasi, dan mekanisme pertanggungjawaban berpotensi gagal mencegah penyimpangan.
Bagi saya, persoalan mendasar yang harus dijawab bangsa ini bukan hanya bagaimana menghukum pelaku korupsi setelah kejahatan terjadi, melainkan bagaimana membangun sistem yang membuat korupsi semakin sulit dilakukan, semakin mudah terdeteksi, dan semakin kecil peluangnya untuk dilindungi oleh kekuasaan.
Business Judgment Rule: Perlindungan bagi Keputusan yang Sah, Bukan Kekebalan bagi Penyimpangan
Perdebatan mengenai penyempurnaan rumusan unsur kerugian negara dalam perkara tindak pidana korupsi kembali mengemuka seiring pembahasan gagasan yang disampaikan Kepala Dewan Ekonomi Nasional, Luhut Binsar Pandjaitan. Salah satu isu yang menjadi perhatian ialah penerapan prinsip Business Judgment Rule (BJR) atau perlindungan terhadap keputusan bisnis yang diambil dengan iktikad baik, kehati-hatian, dan berdasarkan prosedur yang semestinya.
Pada prinsipnya, kepastian hukum bagi pejabat publik dan pengambil keputusan memang penting. Negara membutuhkan aparatur yang berani mengambil keputusan, tidak terjebak dalam ketakutan berlebihan, serta mampu menjalankan program pembangunan secara efektif. Kesalahan administratif atau keputusan yang kemudian menimbulkan kerugian tidak serta-merta dapat disamakan dengan tindak pidana korupsi.
Namun, persoalan menjadi berbeda ketika suatu keputusan diduga mengandung benturan kepentingan, manipulasi proses, penyalahgunaan kewenangan, penerimaan keuntungan pribadi, atau kesengajaan untuk menguntungkan pihak tertentu dengan merugikan kepentingan negara.
Business Judgment Rule tidak boleh ditafsirkan sebagai kekebalan hukum bagi pejabat yang menyalahgunakan kewenangannya. Perlindungan terhadap keputusan yang dibuat secara jujur dan bertanggung jawab harus dibedakan secara tegas dari upaya membenarkan tindakan yang sejak awal menyimpang.
Dalam pandangan hukum, perlu dipisahkan setidaknya tiga keadaan. Pertama, keputusan yang diambil dengan iktikad baik dan mengikuti ketentuan yang berlaku, tetapi kemudian tidak mencapai hasil yang diharapkan. Kedua, keputusan yang mengandung kekeliruan administratif atau kelalaian yang harus dinilai berdasarkan tingkat kesalahan dan ketentuan yang relevan. Ketiga, keputusan yang diduga menjadi sarana untuk melakukan korupsi, memperkaya diri sendiri atau orang lain secara melawan hukum, maupun menyalahgunakan kewenangan.
Ketiga keadaan tersebut tidak dapat diperlakukan secara seragam. Penilaian harus dilakukan berdasarkan fakta, alat bukti, unsur delik, dan ketentuan hukum yang berlaku.
Karena itu, penyempurnaan rumusan hukum mengenai kerugian negara tidak boleh dilakukan hanya dengan pertimbangan bahwa penegakan hukum berpotensi menghambat pengambilan keputusan. Pembentuk kebijakan juga wajib memperhitungkan risiko sebaliknya: rumusan yang terlalu longgar dapat membuka ruang bagi penyimpangan untuk berlindung di balik istilah kebijakan, diskresi, atau keputusan bisnis.
Kepastian hukum dan pemberantasan korupsi bukan dua tujuan yang harus dipertentangkan. Keduanya justru harus dibangun secara bersamaan.
Kerugian Negara Tidak Boleh Dihilangkan dari Pemeriksaan Substansi
Perdebatan mengenai unsur kerugian negara harus ditempatkan dalam kerangka hukum yang tepat. Pengertian kerugian negara, unsur melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, hubungan kausal, serta unsur kesalahan harus diperiksa berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan perkembangan putusan pengadilan.
Dalam perkara tindak pidana korupsi, adanya kerugian negara tidak dengan sendirinya membuktikan seseorang melakukan korupsi. Sebaliknya, persoalan kerugian negara juga tidak boleh diabaikan hanya karena suatu tindakan diberi label sebagai kebijakan publik atau keputusan administratif.
Pertanyaan hukumnya harus lebih mendasar: apakah keputusan itu dibuat melalui proses yang sah? Apakah pengambil keputusan bertindak dengan iktikad baik? Adakah konflik kepentingan yang disembunyikan? Apakah kewenangan digunakan sesuai tujuan pemberiannya? Adakah keuntungan pribadi atau pihak tertentu yang menjadi tujuan penyimpangan? Bagaimana hubungan antara tindakan tersebut dan kerugian yang dipersoalkan?
Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan itu harus diperoleh melalui pemeriksaan objektif, bukan melalui prasangka politik ataupun perlindungan terhadap pejabat tertentu.
Dalam kerangka negara hukum, kewenangan penyidik, penuntut umum, dan hakim harus dijalankan berdasarkan hukum dan alat bukti. Demikian pula, pejabat yang diperiksa harus memperoleh perlindungan hak-hak hukumnya, termasuk hak untuk membela diri dan memperoleh proses peradilan yang adil.
Dengan demikian, memperkuat pemberantasan korupsi tidak berarti membenarkan kriminalisasi atas setiap kesalahan kebijakan. Akan tetapi, mencegah kriminalisasi juga tidak boleh menjadi dalih untuk mempersempit pertanggungjawaban atas penyalahgunaan kekuasaan.
Realitas Empiris: OTT Kepala Daerah dan Pola Korupsi Kekuasaan
Maraknya operasi tangkap tangan (OTT) terhadap kepala daerah sepanjang 2026 menjadi pengingat bahwa korupsi di tingkat pemerintahan daerah masih merupakan persoalan serius. Pemberitaan hingga akhir September 2026 menyebutkan bahwa 13 kepala daerah terjaring OTT KPK dalam berbagai perkara yang diduga berkaitan dengan pemerasan, suap, gratifikasi, pengadaan barang dan jasa, serta pengisian jabatan. Angka tersebut harus dibaca sesuai periode pelaporan dan perkembangan informasi resmi penegak hukum.
Sejumlah nama yang diberitakan terkait rangkaian perkara tersebut antara lain Wali Kota Madiun Maidi dan Bupati Pati Sudewo pada Januari; Bupati Pekalongan Fadia Arafiq, Bupati Rejang Lebong Muhammad Fikri Thobari, dan Bupati Cilacap Syamsul Auliya Rachman pada Maret; serta Bupati Tulungagung Gatut Sunu Wibowo pada April 2026.
Pemberitaan berikutnya menyebut Bupati Muara Enim Edison, Bupati Kuantan Singingi Suhardiman Amby, Bupati Langkat Syah Afandin, Bupati Sukoharjo Etik Suryani, Bupati Lombok Barat Lalu Ahmad Zaini, Bupati Pemalang Anom Widiyantoro, dan Bupati Bolaang Mongondow Utara Sirajudin Lasena dalam rangkaian penindakan pada bulan-bulan berikutnya.
Daftar tersebut tidak boleh dipahami sebagai pernyataan bahwa seluruh pihak yang disebut telah terbukti bersalah. Status hukum, konstruksi perkara, dan dugaan terhadap masing-masing orang berbeda serta harus merujuk pada keterangan resmi KPK dan perkembangan proses peradilannya. Prinsip praduga tak bersalah tetap berlaku.
Meskipun demikian, pola perkara yang berulang layak menjadi bahan evaluasi serius. Ketika jabatan publik diduga diperjualbelikan, proyek pemerintah diduga dikondisikan, atau aparatur diduga diminta menyerahkan setoran, masalahnya tidak berhenti pada perilaku individu. Peristiwa semacam itu juga menimbulkan pertanyaan mengenai sistem pengawasan, transparansi anggaran, mekanisme pengadaan, tata kelola perizinan, dan akuntabilitas pimpinan daerah.
Korupsi di tingkat daerah dapat berdampak langsung terhadap kualitas pelayanan publik. Anggaran yang seharusnya digunakan untuk pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pengentasan kemiskinan, dan kebutuhan masyarakat berisiko tidak menghasilkan manfaat yang semestinya ketika proses pengambilan keputusan dikendalikan oleh kepentingan yang menyimpang.
Karena itu, OTT tidak seharusnya hanya menjadi peristiwa penegakan hukum yang ramai diberitakan, lalu dilupakan setelah perhatian publik beralih. Setiap perkara perlu menjadi pintu masuk untuk memperbaiki sistem yang memungkinkan penyimpangan terjadi.
Korupsi dan Kemunduran Demokrasi
Korupsi pejabat publik tidak hanya merugikan keuangan negara. Ia juga merusak prinsip kesetaraan warga negara, melemahkan kepercayaan masyarakat, dan menggerogoti legitimasi lembaga demokrasi.
Dalam Democracy Index 2024, yang diterbitkan oleh Economist Intelligence Unit (EIU), Indonesia memperoleh skor 6,44 dari skala 10 dan berada pada peringkat ke-59 dunia. EIU masih mengategorikan Indonesia sebagai flawed democracy atau demokrasi yang memiliki kelemahan. Skor tersebut turun dibandingkan capaian 6,53 pada 2023.
Indeks ini bukan ukuran tunggal untuk menilai seluruh keadaan demokrasi Indonesia. Namun, hasilnya dapat menjadi salah satu bahan refleksi mengenai kualitas proses politik, fungsi pemerintahan, partisipasi politik, budaya politik, dan kebebasan sipil.
Dalam kajian ilmu politik, kemunduran demokrasi atau democratic backsliding dapat berlangsung secara bertahap. Nancy Bermeo (2016), misalnya, membahas bagaimana kemunduran demokrasi modern dapat terjadi melalui pelemahan mekanisme demokratis secara perlahan, bukan hanya melalui kudeta atau pembubaran lembaga perwakilan secara terbuka.
Ozan Varol (2014) menggunakan istilah stealth authoritarianism untuk menjelaskan penggunaan instrumen hukum dan mekanisme yang tampak demokratis demi tujuan yang dapat melemahkan persaingan politik dan pengawasan terhadap kekuasaan. Kim Lane Scheppele (2018), melalui pembahasan tentang autocratic legalism, juga menguraikan bagaimana perangkat hukum dapat dimanfaatkan untuk mengonsolidasikan kekuasaan dengan tetap mempertahankan tampilan formal legalitas.
Konsep-konsep tersebut tidak dapat digunakan sebagai label otomatis bagi setiap kebijakan pemerintah. Penerapannya harus didukung pemeriksaan atas fakta, konteks, dan dampak kebijakan. Namun, konsep tersebut relevan sebagai kerangka analisis ketika suatu perubahan hukum berpotensi memperlemah pengawasan, mengurangi akuntabilitas, atau memberikan keuntungan yang tidak proporsional kepada pemegang kekuasaan.
Dalam konteks Indonesia, terdapat beberapa gejala yang patut terus diawasi.
Pertama, erosi bertahap terhadap kualitas kelembagaan demokrasi. Pelemahan mekanisme pengawasan sering kali tidak terjadi sekaligus. Ia dapat muncul melalui serangkaian keputusan, perubahan aturan, atau praktik kelembagaan yang secara kumulatif mengurangi kemampuan institusi untuk mengawasi kekuasaan.
Kedua, penggunaan instrumen hukum yang berpotensi menguntungkan elite. Perubahan regulasi memang merupakan bagian sah dari proses demokrasi. Namun, proses tersebut harus diuji melalui keterbukaan pembahasan, partisipasi publik, konsistensi dengan konstitusi, dan dampaknya terhadap prinsip kesetaraan di hadapan hukum.
Ketiga, melemahnya pengawasan terhadap pejabat dan pengelolaan sumber daya publik. Jika mekanisme pemeriksaan tidak independen, informasi publik sulit diakses, atau konflik kepentingan tidak ditangani secara serius, peluang penyalahgunaan kekuasaan dapat semakin besar.
Keempat, normalisasi konflik kepentingan dan praktik transaksional. Ketika jabatan, izin, proyek, atau keputusan publik diperlakukan sebagai alat memperoleh keuntungan, hubungan antara negara dan warga berisiko berubah dari pelayanan menjadi transaksi.
Kelima, menurunnya kepercayaan publik. Masyarakat dapat kehilangan keyakinan terhadap demokrasi apabila melihat hukum diterapkan secara tidak konsisten, pelanggaran tidak ditindak secara proporsional, atau proses kebijakan lebih mengutamakan kepentingan kelompok tertentu.
Lima gejala tersebut harus diperlakukan sebagai indikator yang perlu diuji, bukan kesimpulan bahwa seluruhnya telah terbukti terjadi dalam setiap institusi. Justru melalui pengawasan yang terbuka dan berbasis bukti, masyarakat dapat membedakan kritik yang beralasan dari tuduhan yang tidak memiliki dasar.
Warisan Tata Kelola Buruk dan Tantangan Membentuk Budaya Integritas
Korupsi tidak tumbuh dalam ruang hampa. Sejarah tata kelola kolonial, relasi patronase, feodalisme birokrasi, dan kebiasaan menempatkan loyalitas pribadi di atas kepentingan umum dapat menjadi bagian dari penjelasan historis mengenai mengapa praktik penyalahgunaan kekuasaan sulit diberantas.
Namun, faktor sejarah bukan alasan untuk membenarkan korupsi atau menganggapnya sebagai watak permanen bangsa Indonesia. Budaya politik dan birokrasi dapat berubah apabila didukung oleh keteladanan pemimpin, sistem pengawasan yang efektif, pendidikan antikorupsi, transparansi, serta penegakan hukum yang konsisten.
Bahaya terbesar justru muncul ketika masyarakat dan pejabat mulai menerima penyimpangan sebagai sesuatu yang tidak dapat dihindari. Ungkapan seperti “semua orang juga melakukannya”, “sudah menjadi kebiasaan”, atau “yang penting urusan selesai” dapat menjadi pembenaran sosial bagi perilaku yang merusak integritas.
Di titik inilah kritik Bung Hatta tetap penting: bangsa ini tidak boleh menyerah pada fatalisme moral. Korupsi bukan kebudayaan yang harus diwariskan. Ia adalah masalah tata kelola dan perilaku yang harus diperbaiki.
Reformasi birokrasi, dengan demikian, tidak cukup hanya menghasilkan prosedur baru, aplikasi digital, atau dokumen kepatuhan. Perubahan harus menyentuh struktur insentif, pengawasan internal, sistem promosi jabatan, keterbukaan pengadaan, perlindungan pelapor, dan kepastian bahwa penyimpangan akan diperiksa secara objektif.
Agenda Perbaikan: Mencegah Korupsi Tanpa Mengorbankan Kepastian Hukum
Untuk memastikan penyempurnaan hukum tidak menjadi celah baru bagi penyalahgunaan kekuasaan, terdapat sejumlah langkah yang patut dipertimbangkan.
1. Merumuskan batas perlindungan BJR secara tegas. Perlindungan terhadap keputusan yang diambil dengan iktikad baik harus disertai kriteria yang jelas mengenai kepatuhan prosedural, kehati-hatian, konflik kepentingan, dan tujuan pengambilan keputusan. Perlindungan tidak boleh menghapus pertanggungjawaban atas perbuatan yang memenuhi unsur tindak pidana.
2. Menjaga kejelasan unsur tindak pidana korupsi. Setiap penyempurnaan norma mengenai kerugian negara harus selaras dengan sistem hukum yang berlaku, termasuk ketentuan tindak pidana korupsi, KUHP, dan perkembangan putusan pengadilan. Perubahan tidak boleh dilakukan dengan rumusan kabur yang membuka peluang tafsir sewenang-wenang.
3. Memperkuat transparansi pengambilan keputusan publik. Keputusan strategis terkait anggaran, pengadaan, perizinan, dan pengelolaan aset negara perlu disertai dokumentasi yang memadai, dasar pertimbangan yang dapat diuji, serta mekanisme pengungkapan konflik kepentingan.
4. Memperkuat pengawasan dan audit berbasis risiko. Pengawasan perlu diarahkan pada sektor yang rentan terhadap transaksi ilegal, seperti pengadaan barang dan jasa, perizinan, pengisian jabatan, serta pengelolaan bantuan dan hibah. Temuan pengawasan harus ditindaklanjuti secara konsisten.
5. Menjamin independensi penegak hukum. Penanganan perkara harus bebas dari intervensi politik dan tekanan kepentingan. Pada saat yang sama, kewenangan penegak hukum juga harus dijalankan secara profesional, proporsional, dan dapat dipertanggungjawabkan.
6. Membuka ruang partisipasi publik yang bermakna. Perubahan aturan yang berdampak besar terhadap pemberantasan korupsi perlu dibahas secara transparan dengan melibatkan akademisi, organisasi masyarakat sipil, praktisi hukum, dunia usaha, serta masyarakat terdampak. Partisipasi tidak boleh berhenti sebagai formalitas.
7. Memperkuat perlindungan pelapor dan akses informasi. Warga, aparatur, jurnalis, serta pihak yang memiliki informasi mengenai dugaan penyimpangan harus memperoleh mekanisme pelaporan yang aman. Perlindungan terhadap pelapor perlu berjalan seiring dengan tanggung jawab menyampaikan informasi secara benar dan tidak menyalahgunakan tuduhan.
8. Mengukur keberhasilan dari perubahan sistem, bukan hanya jumlah penindakan. OTT dan penuntutan penting, tetapi keberhasilan pemberantasan korupsi juga harus diukur melalui menurunnya kerentanan sektor publik, membaiknya kualitas pelayanan, meningkatnya keterbukaan, dan berkurangnya konflik kepentingan.
Langkah-langkah tersebut bukan untuk menciptakan pemerintahan yang takut mengambil keputusan. Sebaliknya, tujuannya adalah membangun pemerintahan yang berani bertindak karena memiliki prosedur yang jelas, pengawasan yang sehat, dan perlindungan hukum yang dapat dipertanggungjawabkan.
Penutup: Hukum Harus Melindungi Kepentingan Publik, Bukan Menjadi Tameng Kekuasaan
Perdebatan mengenai kerugian negara dan Business Judgment Rule harus dijalankan secara jernih. Negara memang perlu melindungi pejabat yang mengambil keputusan dengan iktikad baik dari kriminalisasi yang tidak berdasar. Akan tetapi, perlindungan tersebut tidak boleh berubah menjadi ruang aman bagi penyalahgunaan kewenangan, konflik kepentingan, atau praktik korupsi yang disamarkan sebagai kebijakan.
Dalam negara hukum yang demokratis, kekuasaan tidak boleh dibiarkan menentukan batas pertanggungjawabannya sendiri. Setiap perubahan regulasi harus diuji berdasarkan konstitusi, prinsip kesetaraan di hadapan hukum, keterbukaan, dan dampaknya terhadap kepentingan masyarakat luas.
Peringatan Bung Hatta tentang korupsi yang dianggap membudaya seharusnya dibaca sebagai panggilan untuk melakukan pembaruan, bukan sebagai alasan untuk menerima keadaan. Kita tidak boleh membiarkan korupsi menjadi kebiasaan, hukum menjadi alat pembenaran, atau demokrasi sekadar menjadi prosedur pemilihan tanpa akuntabilitas yang nyata.
Sebagai Ketua Umum KONTROL PUBLIK KEBIJAKAN INDEPENDEN (KPK INDEPENDEN), saya berpandangan bahwa agenda pemberantasan korupsi harus berjalan beriringan dengan reformasi birokrasi, penguatan lembaga pengawasan, transparansi kebijakan, dan penghormatan terhadap proses hukum yang adil. Kritik publik harus tetap terbuka, sementara setiap tuduhan harus dapat diuji berdasarkan fakta dan bukti.
Pada akhirnya, ukuran kemajuan bangsa bukan hanya seberapa banyak pejabat yang ditindak, tetapi juga seberapa kuat sistem mencegah penyalahgunaan kekuasaan, seberapa adil hukum diterapkan, dan seberapa besar kepercayaan masyarakat terhadap negara.
Korupsi bukan takdir bangsa. Korupsi adalah penyimpangan yang harus dicegah, dibongkar, dan ditindak berdasarkan hukum. Demokrasi tidak cukup hanya dipertahankan melalui pemilu; demokrasi harus dijaga melalui integritas, transparansi, dan pertanggungjawaban kekuasaan.
MARDONY RANGKUTI ANYER, S.H., M.H.
Ketua Umum
KONTROL PUBLIK KEBIJAKAN INDEPENDEN (KPK INDEPENDEN)
MEDIA CENTER KPK INDEPENDEN
Mengawal Transparansi, Mendorong Akuntabilitas, dan Memperkuat Integritas Publik.